DRAW-BACK Y SU FINALIDAD

La estrategia de desarrollo seguida por Chile se ha basado en promover exportaciones a todo el mundo, sin discriminaciones en términos de países o regiones, generando una política de libre comercio. Esta política de apertura, como otras medidas, tales como la mantención de una tasa de cambio real “competitiva”, la materialización de un programa de inversión en infraestructura destinado a alentar las exportaciones, la creación de un sistema de draw-back y el establecimiento de organismos de apoyo a las exportaciones, ha resultado en una importante expansión y diversificación de las exportaciones, así como en la apertura de nuevos mercados.

Hoy vamos a profundizar sobre el draw-back, su concepto, características, principios y finalidad. El draw-back ha sido definido como un instrumento destinado a fomentar las exportaciones que consiste en la devolución de impuestos, contribuciones, gravámenes o derechos que afecten el costo de los bienes que se exporten.

No existe en español un término análogo. Sin embargo, en los países de habla hispana normalmente se le denomina a esta institución como reintegro, devolución, recuperación, reembolso, etcétera. Para que exista draw-back basta la exportación de un producto cuando en su elaboración se han necesitado adquirir, en el mercado interno o externo, materias primas, siempre que esta adquisición se encuentre gravada. Por lo tanto, solamente se requiere que exista una compra de insumos, nacional o internacional, gravada con tributos internos o externos, y la posterior exportación de un producto elaborado con dichos insumos. No es esencial que exista una importación previa de insumos que sea gravada con derechos aduaneros o tributos internos, puesto que también existe draw-back cuando se devuelve un impuesto que afectó la adquisición de insumos dentro del mercado interno. Ello siempre y cuando esta materia prima se utilice en la elaboración de un producto exportado, requisito fundamental para que exista draw-back. De la anterior definición podemos inferir algunas de las características:

  1. Se trata de un régimen de excepción o franquicia que consiste en un estatuto más favorable otorgado en virtud de una norma especial. En el caso de las franquicias o beneficios indirectos, la estimación del costo de éstos deberá incluirse anualmente en la “Ley de Presupuestos”. Toda franquicia debe tener una justificación racional, ya que no debe significar una discriminación arbitraria. No obstante, siempre involucra un trato privilegiado, que justifica la garantía de la legalidad. El beneficio del draw-back no escapa a ellos.
  2. Tiene por objeto fomentar la actividad exportadora, de manera que el precio internacional de los productos no se vea aumentado con la carga impositiva. Gracias a ello, dicho producto se hace más competitivo en los mercados externos. En otras palabras, permite que las mercancías, objeto de la exportación, sean vendidas al exterior sin la carga impositiva soportada a lo largo de su proceso de elaboración y comercialización.
  3. Es una devolución o restitución de un tributo ya pagado; no es una exclusión, ni una exención o liberación del impuesto. Tampoco se trata de un régimen suspensivo, en el cual el pago de los gravámenes queda en suspenso en la medida en que se cumplan ciertas condiciones. A diferencia de esta última franquicia, el sistema de draw-back es más flexible, ya que, si una vez fabricado el producto final este no se exporta, los impuestos ya han sido cancelados.
  4. El derecho a la restitución del tributo tiene como antecedente el pago previo de estos gravámenes por la importación o compra interna de insumos, y como presupuesto la exportación de mercancías en las que se utilizaron dichos insumos importados o adquiridos en el mercado interno. Es distinta a la devolución de tributos que se basa en el exceso de lo pagado, cuyo fundamento es el principio del enriquecimiento sin causa.
  5. Los impuestos objeto de la devolución pueden ser internos o externos. Principalmente se concibe el draw-back como restitución de impuestos indirectos
  6. Debe existir diferencia entre la mercancía importada o comprada internamente y la exportada. La primera debe ser materia prima de mayor o menor elaboración o insumos coadyuvantes en la fabricación de un producto diferente, el que en definitiva se exporta, con mayor valor agregado. Este puede lograrse a través de un simple envasado, acondicionamiento, una armaduría o una transformación en un producto totalmente diferente. Sin esta característica, el sistema no tendría utilidad, ya que habría un simple tránsito de mercancías, sin que retornen mayor cantidad de divisas al país o exista estímulo a la industrialización o mayor empleo, etcétera.

El motivo jurídico del draw-back es el llamado “principio del país de destino” acogido por nuestra legislación. Según este los bienes y servicios son gravados cuando entran al territorio nacional y, en cambio, salen de él libres de impuestos. Este principio se aplica mediante “ajustes de frontera”, que básicamente consisten en gravar las importaciones, eximir a las exportaciones y devolver a los exportadores los impuestos soportados por los bienes y servicios que se exportan. Como consecuencia de lo dicho, el país de destino o importador ejerce la totalidad de la potestad tributaria.

Desde el punto de vista económico, esta franquicia persigue lograr distintos objetivos. Si bien es necesario analizar cada texto normativo en particular, podemos decir que el draw-back en general tiende a obtener los siguientes fines:

  1. No exportación de impuestos: el sistema persigue que el precio internacional del producto refleje sólo los costos de producción y la utilidad del exportador y no la carga tributaria que pesa sobre él.
  2. Competitividad internacional: relacionado con lo anterior, el producto de exportación, al verse liberado de los gravámenes, se encuentra en una mejor condición competitiva respecto de sus rivales, sobre todo si los impuestos internos que soporta la compra de materias primas o los tributos que recaen en la importación de insumos son muy elevados.
  3. Expansión de la producción nacional: las industrias ya no producirán para el mercado nacional, con frecuencia estrecho, sino también para el mercado internacional, beneficiándose con el efecto de las “economías de escala”, reduciendo el costo unitario de cada mercancía exportada. Esto no sólo hace más competitivo el producto en el mercado internacional, sino que se reduce el precio dentro del mercado interno.
  4. Mayor obtención de divisas: como consecuencia del aumento de las exportaciones derivado de su menor costo, se obtiene un mayor retorno de divisas, lo que incrementa las reservas internacionales y permite financiar las importaciones.
  5. Agregación de valor: la aplicación del draw-back está subordinada a que exista un cambio o transformación entre lo que se importa o compra internamente (materia prima) y el producto (final) que en definitiva se exporta. Esto implica no sólo superior retorno de divisas, sino también un mayor empleo de mano de obra y, además, garantiza menos variación en el flujo de divisas, ya que los precios internacionales de los productos manufacturados no varían tanto como el de las materias primas. Consecuencialmente, hay una reducción en el “deterioro de los términos de intercambio”.

PRINCIPIOS QUE RIGEN EL DRAW-BACK

El draw-back se rige básicamente por dos principios: el de identidad y el de equivalencia.

  1. Principio de identidad: según este principio, debe haber coincidencia entre el impuesto pagado y su devolución, no en cuanto a la cantidad, sino a que el motivo que justifica tanto el tributo como su reintegro sea el mismo. En otras palabras, tanto el pago como la devolución deben decir relación a un mismo gravamen. Si bien esto parece obvio, el problema puede presentarse en los reintegros en que la base para el cálculo no dice relación con el tributo pagado, sino con el valor de lo exportado. Es el caso, por ejemplo, del beneficio consagrado en la Ley N° 18.480. En esta situación, se trata de sistemas simplificados que pretenden hacer más fácil y expedito el reembolso. Para averiguar si se trata o no de un subsidio debe indagarse por qué tipo de tributo se realiza el reintegro, si este se pagó efectivamente y si no se ha reintegrado previamente través de otro sistema de draw-back.
  2. Principio de equivalencia: en virtud de este principio, la suma que se devuelve debe ser la misma que se pagó por los tributos, nunca mayor que ella.

Draw-back de tributos externos. Los tributos externos o de aduanas afectan la adquisición de insumos o materias primas importados utilizados en la fabricación de productos de exportación. Esta categoría incluye los derechos ad valorem y los específicos. Caso aparte son las tasas; sin embargo, pueden incluirse aquí, ya que las que afectan al comercio exterior son fiscalizadas por el Servicio Nacional de Aduanas. Como no son tributos, las sobretasas, derechos compensatorios y derechos antidumping no pueden ser objeto de draw-back. Sin embargo, la ley chilena contempla la posibilidad de su devolución cuando son establecidas en forma provisoria. Como vimos, este criterio es poco sustancial; sin embargo, la distinción es tradicionalmente utilizada en el trabajo jurídico, se proyecta en los criterios legislativos y es empleada por los tribunales y la administración al interpretar la ley. Pese a no compartir la distinción entre draw-back de tributos internos y externos la usaremos por motivos de orden al tratar el tema de los tributos al comercio exterior chileno y su posibilidad de devolución. En nuestro país existe un régimen universal consagrado en la Ley N° 18.708; un régimen especial para las exportaciones no tradicionales, establecido en la Ley N° 18.480, y un estatuto específico para la industria automotriz, contenido en la Ley N° 18.483.

Desde el punto de vista tributario. Dentro de las instituciones de derecho tributario que involucran un trato excepcional nos encontramos con exclusiones, franquicias y exenciones. La última ha sido definida como la liberación del impuesto en virtud de una norma legal especial. En el caso de las exportaciones y el IVA, tenemos una norma que grava la venta que recae en un bien que se ubica en Chile y una disposición especial que la libera. Se trata de una exención real u objetiva, ya que considera solamente los elementos objetivos del hecho gravado, independientemente del sujeto que la ejecuta. La exclusión, en cambio, implica que el hecho en cuestión no entra o cabe en el concepto de hecho gravado, pensemos, por ejemplo, en los ingresos que no constituyen renta del artículo 17 de la Ley de Impuesto a la Renta. La franquicia es un concepto más amplio, implica facilidades o tratos preferentes que la ley otorga a una actividad a través de distintos medios, por ejemplo, las zonas de tratamiento aduanero especial (o los regímenes suspensivos de derechos como la admisión temporal para perfeccionamiento activo). Entendemos que dentro de este concepto se circunscribe el draw-back como sistema devolutivo de tributos.

A diferencia de la exención, el draw-back supone a lo menos dos operaciones. La primera, consistente en la importación o compra de insumos, la que se encuentra gravada, por lo que debe cancelarse el tributo, devoluciones de gravámenes (Ley 18.708, artículo 36 del Decreto Ley N° 825 de 1974.).

La segunda, la exportación de un producto elaborado con el insumo importado o adquirido, que habilita para obtener la restitución del tributo, subsidios (Ley N° 18.480). Es decir, tenemos una operación gravada por la cual se entera el tributo o tributos correspondientes, los cuales son restituidos al verificarse un supuesto previsto por la norma. El crédito por el pago de los tributos no nace con la importación condicionado a la incorporación de insumos y posterior exportación de un producto, ya que con el pago del gravamen de importación o compra de insumos se extingue la relación tributaria. No surge un crédito, ni siquiera condicionado del contribuyente a la restitución del tributo satisfecho. Después del pago no se tiene más que una simple expectativa de que un crédito pueda surgir en el futuro si los bienes por los que se ha satisfecho el tributo se emplean en la fabricación de aquellos productos que puedan gozar del beneficio y si los expresados productos son realmente exportados. Sólo en este momento, producidos los presupuestos establecidos en la ley, surge el derecho a la restitución. El draw-back es un beneficio a posteriori, a diferencia de los sistemas suspensivos de derechos. Por esta característica el control es más fácil, ya que el beneficio se solicita acreditando documentalmente la exportación. Sólo probado el supuesto, el Estado desembolsa el reintegro. En la exención se da a la inversa, no se cobra tributo por una operación que en principio debiera estar gravada, no debiendo acreditar nada el beneficiario. En caso de que en definitiva no se exporte, la administración debe cobrar el tributo no enterado.

El draw-back integra el estatuto privilegiado que tiene la exportación en Chile. Su fin es obtener que la tributación tenga la mínima incidencia en las exportaciones nacionales, es una herramienta más para lograr la desgravación fiscal de las exportaciones.

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